Hộ gia đình sử dụng đất – Quy định lỗi thời cần sớm loại bỏ!

Nhà nước ta là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, là nhà nước của dân, do dân và vì dân. Xây dựng và ban hành bất cứ chính sách pháp luật nào cũng phải lấy chủ trương trên làm gốc, đặt quyền lợi của nhân dân lên hàng đầu đặc biệt là các quy định, chính sách về đất đai ảnh hưởng trực tiếp, sâu rộng đến toàn thể xã hội Việt Nam. Trải qua một thời gian dài áp dụng kể từ Luật đất đai năm 1993, hệ thống pháp luật về đất đai của nước ta đã ghi nhận một loại chủ thể có quyền sử dụng đất đó là Hộ gia đình sử dụng đất tuy nhiên đây cũng là vấn đề gây nhiều tranh cãi và mệt mỏi nhiều nhất cho người dân và các cơ quan quản lý trong quá trình thi hành pháp luật. Đến nay, thực tế đã cho thấy quy định chủ thể là Hộ gia đình sử dụng đất đã tạo ra rất nhiều bất cập, không phù hợp với bối cảnh thực tiễn của đời sống xã hội đất nước ta và cần sớm loại bỏ, khắc phục hậu quả còn tồn tại.


Tác giả: Nguyễn Thị Thu Trang – ThS.Công chứng viên, Trưởng VPCC Nguyễn Trang – TP. Hải Phòng

  1. Về vấn đề Hộ gia đình sử dụng đất:

Người viết tán thành quan điểm loại bỏ đối tượng Hộ gia đình khỏi nhóm người sử dụng đất trong dự thảo Luật đất đai (sửa đổi).

Theo quy định tại khoản 2, Điều 5 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) quy định về “Người sử dụng đất” bao gồm “Hộ gia đình sử dụng đất gồm những người có quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng theo quy định của pháp luật về hôn nhân và gia đình, có quyền sử dụng đất trước ngày Luật này có hiệu lực thi hành (sau đây gọi là Hộ gia đình)”.

Như vậy, dự thảo sửa đổi mới nhất đã bỏ đối tượng người sử dụng đất là “Hộ gia đình”, mà chỉ điều chỉnh “Hộ gia đình sử dụng đất” đang sử dụng hoặc đã được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (gọi tắt là GCN) trước ngày luật này có hiệu lực. Việc bỏ “Hộ gia đình” ra khỏi nhóm người sử dụng đất người viết thấy là hoàn toàn phù hợp với các lý do sau:

– Hộ gia đình chỉ phù hợp trong bối cảnh của thập niên 1980 cho nền sản xuất nông nghiệp nhỏ, manh mún, “Đất làm kinh tế gia đình” khi nền kinh tế chưa phát triển. Nay, với tình cảnh đất nước đổi mới, kinh tế phát triển, quyền con người được bảo vệ, quyền sở hữu, sử dụng rõ ràng, minh bạch đang được khẳng định, hình thức Hộ gia đình nên chuyển thành nhóm người sử dụng đất nhằm tăng trách nhiệm của cá nhân và quyền sở hữu tài sản.

– Hộ gia đình sử dụng đất gây khó khăn trong công tác quản lý của nhà nước, đặc biệt trong việc đưa quyền sử dụng đất Hộ gia đình vào sản xuất kinh doanh cũng như tham gia giao dịch.

– Chủ thể này không cụ thể, chung chung, thiếu căn cứ xác định nên thời gian qua đã gây rất nhiều khó khăn cho quá trình xác nhận thành viên Hộ gia đình sử dụng đất khi người dân muốn thực hiện quyền của mình, gây khó khăn cho Cơ quan công chứng, Cơ quan cấp GCN, Tòa án…khi giải quyết các công việc liên quan đến quyền sử dụng đất của Hộ gia đình nhất là trong bối cảnh Sổ hộ khẩu đã hết giá trị sử dụng kể từ ngày 31/12/2022 theo quy định của Luật cư trú năm 2020 và chưa có quy định cụ thể về căn cứ xác định thành viên Hộ gia đình sử dụng đất.

– Bên cạnh đó, kinh nghiệm quốc tế cũng chỉ ra rằng: khi Hộ gia đình sử dụng đất chuyển quyền sử dụng đất vào sản xuất, kinh doanh dưới hình thức là tổ chức không có tư cách pháp nhân sẽ không tạo ra được sử minh bạch thông tin, không khuyến khích hợp tác, giao dịch khi thông tin không minh bạch về tính vô giới hạn của thành viên Hộ gia đình. Cơ quan Liên Hiệp quốc và Liên minh Công chứng quốc tế khuyến khích chuyển hình thức kinh doanh là Hộ gia đình sang hình thức doanh nghiệp siêu nhỏ, nhằm tạo điều kiện cho kinh tế phát triển. Đặc biệt là đối với các nước đang phát triển như Việt Nam

Do đó, bỏ đối tượng Hộ gia đình khỏi nhóm người sử dụng đất là hoàn toàn phù hợp với xu thế phát triển ngày nay và phù hợp với thực tế đời sống xã hội Việt Nam.

Kiến nghị :

Cần tiến tới xoá bỏ chế định Hộ gia đình trong quy định của pháp luật về đất đai. Đất của người sử dụng đất nào cần chỉ rõ đích danh cá nhân đấy. Cấp đất cho những ai thì GCN cần ghi đầy đủ chính xác thông tin cá nhân của các đồng chủ sử dụng đất.

  1. Về vấn đề trách nhiệm, thẩm quyền xác định thành viên Hộ gia đình

Theo quan điểm của người viết, trách nhiệm và thẩm quyền xác định thành viên Hộ gia đình sử dụng đất cần quy định thuộc về UBND cấp xã. Văn bản xác nhận thành viên Hộ gia đình do UBND cấp xã lập là cơ sở để các thành viên trong Hộ gia đình tiến hành thủ tục đăng ký biến động đất đai tại Văn phòng đăng ký đất đai và cập nhật thông tin chủ sử dụng trên GCN, không thể đẩy trách nhiệm chứng minh vấn đề này cho người dân, càng không thể giao trách nhiệm này cho các Công chứng viên hoặc cán bộ công chức thực hiện nhiệm vụ chứng thực hợp đồng, giao dịch tại UBND hoặc bất cứ cơ quan nào khác.

Trước đây có nhiều quan điểm cho rằng Sổ hộ khẩu gia đình là loại tài liệu làm căn cứ xác định thành viên Hộ gia đình sử dụng đất. Tuy nhiên, theo người viết nhận thấy quan điểm này không phù hợp với quy định của pháp luật đất đai và pháp luật về cư trú. Cụ thể :

– Điều 25 Luật Cư trú năm 2006 và Điều 25 Luật Cư trú năm 2013 quy định Sổ hộ khẩu cấp cho Hộ gia đình, căn cứ vào sổ hộ khẩu xác định thành viên Hộ gia đình đồng thời “Nhiều Hộ gia đình ở chung một chỗ ở hợp pháp thì mỗi Hộ gia đình được cấp một sổ hộ khẩu”. Tuy nhiên, cần hiểu Hộ gia đình quản lý theo phương diện pháp luật cư trú khác với Hộ gia đình sử dụng đất được quy định trong pháp luật đất đai.

– Dưới góc độ quản lý cư trú, các thành viên Hộ gia đình chỉ xác định bởi đặc điểm cư trú của nhân khẩu trong gia đình tại một địa điểm ở một thời điểm nhất định. Dưới góc độ pháp luật đất đai, các thành viên Hộ gia đình ngoài yếu tố cư trú như nêu trên còn cần xác định có quyền chung đối với bất động sản, có công sức đóng góp đối với việc tạo lập tài sản thì mới đủ điều kiện là thành viên của Hộ gia đình sử dụng đất.

– Đến nay, theo quy định của Luật cư trú 2020, sổ hộ khẩu đã hết giá trị sử dụng kể từ ngày 31/12/2022. Cơ quan công an không phải cơ quan quản lý đất đai nên không thể nắm được về nguồn gốc hình thành và quá trình quản lý, tôn tạo, sử dụng bất động sản nên cũng không thể đẩy trách nhiệm xác định thành viên Hộ gia đình sử dụng đất cho cơ quan Công an tại địa phương nơi có bất động sản.

Hiện nay, dự thảo Luật đất đai sửa đổi quy định về thẩm quyền xác định các thành viên của Hộ gia đình có quyền sử dụng đất được giao cho các Công chứng viên/ Công chức thực hiện nhiệm vụ chứng thực hợp đồng, giao dịch tại UBND cấp xã, cụ thể như sau :

– Khoản 3, Điều 234 Dự thảo Luật đất đai sửa đổi về “Quy định chuyển tiếp” có quy định: “Trường hợp Hộ gia đình đang sử dụng đất trước ngày Luật này có hiệu lực thi hành khi chuyển mục đích sử dụng đất thì thời hạn sử dụng đất được xác định theo quy định tại các điểm a, b, c, d và đ khoản 1 Điều 170 của Luật này. Trước khi chuyển mục đích sử dụng đất các thành viên của Hộ gia đình phải lập văn bản thỏa thuận có xác nhận của công chứng hoặc chứng thực theo quy định của pháp luật về công chứng, chứng thực để xác định các thành viên của Hộ gia đình có quyền sử dụng đất để cơ quan có thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng đất cho các thành viên của Hộ gia đình.”

– Khoản 2, Điều 235 Dự thảo Luật đất đai sửa đổi quy định về “Giải quyết quan hệ có liên quan đến Hộ gia đình sử dụng đất kể từ ngày Luật này có hiệu lực thi hành” quy định:

Khi tham gia giao dịch dân sự, các thành viên của Hộ gia đình sử dụng đất quy định tại khoản 2 Điều 5 của Luật này phải lập văn bản thỏa thuận có xác nhận của công chứng hoặc chứng thực theo quy định của pháp luật về công chứng, chứng thực để xác định tư cách thành viên của Hộ gia đình có quyền sử dụng đất tại thời điểm phát sinh quyền sử dụng đất.”

Với các quy định này, trách nhiệm xác nhận thành viên Hộ gia đình vô tình được giao cho các Công chứng viên/ Công chứng thực hiện nhiệm vụ chứng thực hợp đồng, giao dịch tại UBND cấp xã. Điều này là không hợp lý, vì Tổ chức hành nghề công chứng không quản lý hồ sơ nguồn gốc bất động sản. Cán bộ công chức phụ trách nhiệm vụ chứng thực hợp đồng/ giao dịch tại UBND cấp xã thường là các cán bộ tư pháp cũng không có thẩm quyền quản lý hồ sơ nguồn gốc bất động sản. Vậy các Công chứng viên/ Công chứng thực hiện nhiệm vụ chứng thực hợp đồng, giao dịch tại UBND cấp xã căn cứ vào tài liệu/ chứng cứ gì để xác định tư cách thành viên của Hộ gia đình sử dụng đất?

Tại văn bản Giải đáp số 01/2017/GĐ – TANDTC ngày 07/04/2017 của TAND Tối cao giái đáp một số vấn đề nghiệp vụ đã nêu rằng: Việc xác định ai là thành viên Hộ gia đình phải căn cứ vào hồ sơ cấp GCN. Trường hợp cần thiết, Tòa án có thể yêu cầu UBND có thẩm quyền cấp GCN xác định thành viên Hộ gia đình tại thời điểm cấp GCN để làm căn cứ giải quyết vụ án và đưa họ tham gia tố tụng với tư cách là người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan. Khi giải quyết vụ án dân sự, ngoài những người là thanh viên Hộ gia đình có quyền sử dụng đất, Tòa án phải đưa người đang trực tiếp quản lý, sử dụng đất của Hộ gia đình, người có công sức đóng góp làm tăng giá trị quyền sử dụng đất hoặc tài sản trên đất tham gia tố tụng với tư cách là người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan.

– Trong vấn đề xác định Hộ gia đình sử dụng đất, cơ quan quản lý đất đai không thể đẩy thế khó cho người dân khi quy định họ phải xuất trình tài liệu chứng minh nguồn gốc và tài liệu xác định các thành viên Hộ gia đình trong khi người dân không hề có hồ sơ nguồn gốc của bất động sản trong tay và cũng không biết được lý do vì sao Ủy ban nhân dân (UBND) lại cấp đất cho Hộ gia đình mà lại không phải cho cá nhân mình. Theo quy định của Luật cư trú 2020, sổ hộ khẩu đã hết giá trị sử dụng kể từ ngày 31/12/2022. Cơ quan công an không phải cơ quan quản lý đất đai nên không thể nắm được về nguồn gốc hình thành và quá trình quản lý, tôn tạo, sử dụng bất động sản nên cũng không thể đẩy trách nhiệm xác định thành viên Hộ gia đình sử dụng đất cho cơ quan Công an tại địa phương nơi có bất động sản

– Về trình tự, UBND cấp xã là cơ quan quản lý trực tiếp tại địa bàn nơi có bất động sản và là cơ quan đầu tiên giải quyết các khâu xác định nguồn gốc sử dụng đất trước khi luân chuyển hồ sơ đến các cơ quan cấp cao hơn làm căn cứ cấp GCN cho người sử dụng đất. Trên cơ sở hồ sơ nguồn gốc do UBND cấp xã lập để chuyển cơ quan quản lý cấp trên phê duyệt cấp GCN cho chủ sử dụng là các cá nhân hay Hộ gia đình sử dụng đất. Hồ sơ nguồn gốc bất động sản lập tại UBND cấp xã luôn phải có đầy đủ thông tin nhân thân của các chủ sử dụng đất. Tuy nhiên, Luật đất đai và pháp luật có liên quan lại không hề quy định về thẩm quyền/ trách nhiệm của UBND cấp xã trong việc xác nhận thành viên Hộ gia đình căn cứ theo hồ sơ gốc mà mình đang quản lý.

Kiến nghị:

Cần quy định rõ cơ quan có thẩm quyền xác định thành viên Hộ gia đình sử dụng đất là UBND cấp xã nơi có bất động sản, hồ sơ nguồn gốc đất là căn cứ xác định thành viên Hộ gia đình sử dụng đất. UBND cấp xã là cơ quan quản lý đất đai cấp địa phương, quản lý hồ sơ nguồn gốc có trách nhiệm căn cứ vào hồ sơ nguồn gốc, sổ mục kê và các tài liệu về nhân thân/ nhân khẩu lưu giữ trong hồ sơ quản lý đất đai tại thời điểm cấp đất/giao đất/công nhận quyền sử dụng đất… để xác nhận thành viên Hộ gia đình sử dụng đất. Khi có yêu cầu của người sử dụng đất, UBND cấp xã có trách nhiệm trả lời cho người dân được biết vì sao lại lập hồ sơ nguồn gốc đề nghị công nhận và cấp GCN cho Hộ gia đình? Căn cứ cho việc UBND cấp xã thực hiện điều này dựa vào tiêu chí/ tài liệu nào chứng minh?

+ Nếu qua rà soát hồ sơ nguồn gốc đất quản lý tại địa phương không có căn cứ để xác định thửa đất là tài sản chung của Hộ gia đình mà lại đệ trình hồ sơ cấp GCN cho Hộ gia đình nghĩa là đã có sai sót trong khâu xác định nguồn gốc đất, xác định chủ sử dụng. Do vậy, UBND cấp xã có trách nhiệm xác nhận vấn đề này làm cơ sở để cơ quan có thẩm quyền tiến hành thủ tục điều chỉnh/ đính chính thông tin sai sót về thông tin Chủ sử dụng đất trên GCN.

+ Nếu qua rà soát hồ sơ nguồn gốc đất quản lý tại địa phương có các tài liệu chứng minh thửa đất là tài sản chung của Hộ gia đình thì UBND cấp xã căn cứ hồ sơ nguồn gốc quản lý tại địa phương, căn cứ tài liệu về nhân thân mà các đồng chủ sử dụng đất đã cung cấp tại thời điểm đó còn được lưu trữ trong hồ sơ nguồn gốc đất để xác định rõ danh sách thành viên của Hộ có quyền với bất động sản làm cơ sở để cơ quan có thẩm quyền thực hiện thủ tục ghi nhận đầy đủ/ chính xác danh sách các thành viên có quyền đối với bất động sản trên GCN nhằm bảo đảm quyền và lợi ích của họ.

+ Trường hợp UBND cấp xã không còn lưu giữ hồ sơ quản lý đất đai thì có trách nhiệm chuyển thông tin đến UBND cấp huyện đề nghị được sao lục hồ sơ quản lý nguồn gốc đất lưu giữ tại phòng Tài nguyên môi trường/ văn phòng đăng ký đất đai để trả lời cho công dân. Căn cứ trên các tài liệu được sao lục, UBND cấp xã trả lời chính thức về danh sách thành viên Hộ gia đình sử dụng đất được công nhận.

Cần xem xét đưa thủ tục xác nhận thành viên Hộ gia đình trở thành một dịch vụ công và giải quyết trực tiếp hoặc trực tuyến mức độ 4 trên các cổng thông tin dịch vụ công tại các địa phương trên toàn quốc nhằm quy định rõ về trách nhiệm, tiến độ, thời gian giải quyết thủ tục cho người dân đồng thời có thêm nguồn thu cho ngân sách nhà nước.

Cần hoàn thiện quy định về trình tự đăng ký/ điều chỉnh thông tin đất đai sau khi xác định thành viên Hộ gia đình sử dụng đất. Căn cứ xác nhận của UBND cấp xã, các thành viên Hộ gia đình có trách nhiệm đăng ký đầy đủ thông tin của mình trên GCN để bảo đảm đồng bộ với quy định về thời điểm được thực hiện các quyền của chủ sử dụng đất khi có GCN (tương tự Điều 168 Luật Đất đai 2013 hiện hành). Việc cập nhật thông tin này đề nghị cũng áp dụng mức độ 3 trên các cổng thông tin dịch vụ công để tạo thuận lợi cho người dân và giảm tối đa thời gian giải quyết thủ tục đồng thời có thêm nguồn thu cho ngân sách nhà nước.

Cần quy định để giải quyết các thủ tục hành chính liên quan đến đăng ký đất đai nêu trên sẽ do Chủ hộ đại diện thực hiện, không bắt buộc phải có tất cả các thành viên cùng thực hiện nhằm tránh mất thời gian của quá nhiều người khi phải triển khai thủ tục, giảm bớt phiền hà cho người dân. Việc thực hiện thủ tục hành chính về đăng ký đất đai nhằm xác lập quyền lợi cho các thành viên Hộ gia đình, không định đoạt tài sản do đó không xâm phạm đến quyền lợi của các thành viên trong Hộ.

Trên đây là các ý kiến đóng góp của người viết đối với dự thảo Luật đất đai sửa đổi. Mong rằng với các ý kiến đóng góp nêu trên người viết có thể góp phần giúp cơ quan quản lý hoàn thiện và nâng cao chất lượng của văn bản pháp luật, phù hợp với thực tiễn đời sống xã hội và đường lối, chủ trương, chính sách điều hành đất nước của Đảng và Nhà nước. Do tầm hiểu biết còn hạn hẹp nên các ý kiến nêu trên của người viết không tránh khỏi có thiếu sót, sai lầm, người viết rất mong nhận được các ý kiến đóng góp, phản hồi để cùng trao đổi, thảo luận thêm về dự thảo Luật đất đai sửa đổi.

*Chú ý : Vui lòng ghi rõ nguồn khi trích dẫn !