Một số ý kiến đóng góp đối với dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) năm 2023

Luật đất đai 2013 được Quốc hội thông qua ngày 29/11/2013 tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XIII đã đánh dấu những đổi mới về chính sách đất đai, tạo đà phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Trải qua 10 năm áp dụng, đến nay, bối cảnh và tình hình kinh tế – xã hội của đất nước đã có nhiều thay đổi đòi hỏi cần có sự điều chỉnh chính sách và quy định về đất đai để phù hợp hơn với thực tiễn đời sống xã hội. Chính phủ và các cơ quan liên quan đã và đang tổ chức chương trình lấy ý kiến nhân dân từ ngày 03/01 – 15/3/2023 về dự thảo Luật đất đai sửa đổi.


Tác giả: Nguyễn Thị Thu Trang – ThS.Công chứng viên, Trưởng VPCC Nguyễn Trang – TP. Hải Phòng

Trong phạm vi tầm hiểu biết còn hạn hẹp tác giả xin phép được đóng góp một số ý kiến cá nhân[1] về dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) năm 2023, cụ thể như sau:

  1. Về phạm vi đóng góp ý kiến:

          Trong phạm vi tham luận này, tác giả xin phép được đóng góp ý kiến về 03 vấn đề trong dự thảo Luật đất đai sửa đổi, bao gồm:

          – Vấn đề Hộ gia đình sử dụng đất;

          – Vấn đề bảo đảm quyền tiếp cận thông tin đất đai;

          – Vấn đề công chứng/ chứng thực giao dịch liên quan đến bất động sản;

          2. Ý kiến đóng góp:

          2.1 Về vấn đề Hộ gia đình sử dụng đất:

          Nhà nước ta là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, là nhà nước của dân, do dân và vì dân. Xây dựng và ban hành bất cứ chính sách pháp luật nào cũng phải lấy chủ trương trên làm gốc, đặt quyền lợi của nhân dân lên hàng đầu, đặc biệt là các quy định, chính sách về đất đai ảnh hưởng trực tiếp đến toàn thể xã hội Việt Nam. Hộ gia đình sử dụng đất trong suốt 10 năm thi hành Luật đất đai 2013 là vấn đề gây nhiều tranh cãi và mệt mỏi nhất cho người dân và các cơ quan thi hành pháp luật trong đó trọng tâm là căn cứ và thẩm quyền xác định thành viên Hộ gia đình sử dụng đất.

          Trong vấn đề xác định Hộ gia đình sử dụng đất, cơ quan quản lý không thể đẩy thế khó cho người dân khi quy định họ phải xuất trình tài liệu chứng minh nguồn gốc và tài liệu xác định các thành viên Hộ gia đình trong khi người dân không hề có hồ sơ nguồn gốc của bất động sản trong tay và cũng không biết được lý do vì sao Ủy ban nhân dân (UBND) lại cấp đất cho Hộ gia đình mà lại không phải cho cá nhân mình. Theo quy định của Luật cư trú 2020, sổ hộ khẩu đã hết giá trị sử dụng kể từ ngày 31/12/2022. Cơ quan công an không phải cơ quan quản lý đất đai nên không thể nắm được về nguồn gốc hình thành và quá trình quản lý, tôn tạo, sử dụng bất động sản nên cũng không thể đẩy trách nhiệm xác định thành viên Hộ gia đình sử dụng đất cho cơ quan Công an tại địa phương nơi có bất động sản

          Việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (gọi tắt là GCN) cho Hộ gia đình thực tế đã cho thấy rất nhiều bất cập và không còn phù hợp với bối cảnh thực tiễn của đời sống xã hội đất nước ta hiện nay. Về trình tự, UBND cấp xã là cơ quan quản lý trực tiếp và là cơ quan đầu tiên giải quyết các khâu xác định nguồn gốc sử dụng đất trước khi luân chuyển hồ sơ đến các cơ quan cấp cao hơn làm căn cứ cấp GCN cho người sử dụng đất. Trên cơ sở hồ sơ nguồn gốc do UBND cấp xã lập để chuyển cơ quan quản lý cấp trên phê duyệt cấp GCN cho chủ sử dụng là các cá nhân hay Hộ gia đình sử dụng đất. Hồ sơ nguồn gốc bất động sản lập tại UBND cấp xã luôn phải có đầy đủ thông tin nhân thân của các chủ sử dụng đất. Tuy nhiên, Luật đất đai và pháp luật có liên quan lại không hề quy định về thẩm quyền/ trách nhiệm của UBND cấp xã trong việc xác nhận thành viên Hộ gia đình căn cứ theo hồ sơ gốc mà mình đang quản lý.

          Kiến nghị :

          – Cần tiến tới xoá bỏ chế định Hộ gia đình trong quy định của pháp luật về đất đai. Đất của người sử dụng đất nào cần chỉ rõ đích danh cá nhân đấy. Cấp đất cho những ai thì GCN cần ghi đầy đủ chính xác thông tin cá nhân của các đồng chủ sử dụng đất.

          – Cần quy định rõ cơ quan có thẩm quyền xác định thành viên Hộ gia đình sử dụng đất là UBND cấp xã nơi có bất động sản, hồ sơ nguồn gốc đất là căn cứ xác định thành viên Hộ gia đình sử dụng đất. UBND cấp xã là cơ quan quản lý đất đai cấp địa phương, quản lý hồ sơ nguồn gốc có trách nhiệm căn cứ vào hồ sơ nguồn gốc, sổ mục kê và các tài liệu về nhân thân/ nhân khẩu lưu giữ trong hồ sơ quản lý đất đai tại thời điểm cấp đất/giao đất/công nhận quyền sử dụng đất… để xác nhận thành viên Hộ gia đình sử dụng đất. Khi có yêu cầu của người sử dụng đất, UBND cấp xã có trách nhiệm trả lời cho người dân được biết vì sao lại lập hồ sơ nguồn gốc đề nghị công nhận và cấp GCN cho Hộ gia đình? Căn cứ cho việc UBND cấp xã thực hiện điều này dựa vào tiêu chí/ tài liệu nào chứng minh?

          + Nếu qua rà soát hồ sơ nguồn gốc đất quản lý tại địa phương không có căn cứ để xác định thửa đất là tài sản chung của Hộ gia đình mà lại đệ trình hồ sơ cấp GCN cho Hộ gia đình nghĩa là đã có sai sót trong khâu xác định nguồn gốc đất, xác định chủ sử dụng. Do vậy, UBND cấp xã có trách nhiệm xác nhận vấn đề này làm cơ sở để cơ quan có thẩm quyền tiến hành thủ tục điều chỉnh/ đính chính thông tin sai sót về thông tin Chủ sử dụng đất trên GCN.

          + Nếu qua rà soát hồ sơ nguồn gốc đất quản lý tại địa phương có các tài liệu chứng minh thửa đất là tài sản chung của Hộ gia đình thì UBND cấp xã căn cứ hồ sơ nguồn gốc quản lý tại địa phương, căn cứ tài liệu về nhân thân mà các đồng chủ sử dụng đất đã cung cấp tại thời điểm đó còn được lưu trữ trong hồ sơ nguồn gốc đất để xác định rõ danh sách thành viên của Hộ có quyền với bất động sản làm cơ sở để cơ quan có thẩm quyền thực hiện thủ tục ghi nhận đầy đủ/ chính xác danh sách các thành viên có quyền đối với bất động sản trên GCN nhằm bảo đảm quyền và lợi ích của họ.

          + Trường hợp UBND cấp xã không còn lưu giữ hồ sơ quản lý đất đai thì có trách nhiệm chuyển thông tin đến UBND cấp huyện đề nghị được sao lục hồ sơ quản lý nguồn gốc đất lưu giữ tại phòng Tài nguyên môi trường/ văn phòng đăng ký đất đai để trả lời cho công dân. Căn cứ trên các tài liệu được sao lục, UBND cấp xã trả lời chính thức về danh sách thành viên Hộ gia đình sử dụng đất được công nhận.

          – Cần quy định để giải quyết các công việc trên chỉ cần Chủ Hộ đại diện thực hiện, không bắt buộc phải có tất cả các thành viên cùng thực hiện nhằm tránh mất thời gian của quá nhiều người khi phải triển khai thủ tục, giảm bớt phiền hà cho người dân

          Cần xem xét đưa thủ tục xác nhận thành viên Hộ gia đình trở thành một dịch vụ công và giải quyết trực tiếp hoặc trực tuyến mức độ 4 trên các cổng thông tin dịch vụ công tại các địa phương trên toàn quốc nhằm quy định rõ về trách nhiệm, tiến độ, thời gian giải quyết thủ tục cho người dân đồng thời có thêm nguồn thu cho ngân sách nhà nước.

          – Cần hoàn thiện quy định về trình tự đăng ký/ điều chỉnh thông tin đất đai sau khi xác định thành viên Hộ gia đình sử dụng đất. Căn cứ xác nhận của UBND cấp xã, các thành viên Hộ gia đình có trách nhiệm đăng ký đầy đủ thông tin của mình trên GCN để bảo đảm quy định về thời điểm được công nhận quyền sử dụng đất và được thực hiện các quyền của chủ sử dụng đất khi có GCN (tương tự Điều 168 Luật Đất đai 2013 hiện hành). Việc cập nhật thông tin này đề nghị cũng áp dụng mức độ 3 trên các cổng thông tin dịch vụ công để tạo thuận lợi cho người dân và giảm tối đa thời gian giải quyết thủ tục đồng thời có thêm nguồn thu cho ngân sách nhà nước.

          2.2 Về vấn đề bảo đảm quyền tiếp cận thông tin đất đai:

          Khoản 1 Điều 19 và Điều 25 dự thảo Luật đất đai sửa đổi đã đặt ra vấn đề quyền tiếp cận thông tin đất đai và trách nhiệm của Nhà nước trong việc cung cấp thông tin đất đai. Ý kiến của cá nhân tác giả về vấn đề này như sau :

          – Về sử dụng thuật ngữ “Công dân” trong quy định tại Điều 25 :

          Điều 25 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa (CHXHCN) Việt Nam năm 2013 bảo đảm quyền được tiếp cận thông tin của mỗi công dân. Do vậy, tiếp cận thông tin về đất đai (trừ những thông tin thuộc phạm vi bí mật Nhà nước) là quyền hợp pháp của công dân được Hiến pháp bảo vệ. Nhắc đến thuật ngữ “công dân” thì được hiểu là công dân nước CHXHCN Việt Nam, có quốc tịch Việt Nam. Điều 25 dự thảo Luật đất đai sửa đổi cũng sử dụng thuật ngữ “công dân” để quy định. Chiếu theo quy định này, mọi công dân đều có quyền tiếp cận thông tin về đất đai. Vậy, nếu mọi công dân đều có quyền tiếp cận thông tin đất đai thì vấn đề bảo mật thông tin cá nhân của chủ sử dụng đất sẽ được giải quyết như thế nào? Ở khía cạnh khác, tại Điều 2 dự thảo Luật đất đai sửa đổi quy định về đối tượng áp dụng của Luật chỉ nhắc đến thuật ngữ “người sử dụng đất”. Điều này cần được hiểu rằng, không phải “công dân” nào cũng là người sử dụng đất và thụ hưởng các quyền/ nghĩa vụ trong phạm vi quy định của Luật đất đai. Ngoài ra, đối với trường hợp người nước ngoài có sở hữu bất động sản tại Việt Nam thì quyền này thực hiện thế nào? Người Việt Nam định cư ở nước ngoài, người gốc Việt Nam có quốc tịch nước ngoài nhưng vẫn còn sở hữu bất động sản tại Việt Nam…thì họ có được pháp luật bảo đảm quyền tiếp cận thông tin về đất đai hay không? Các tổ chức, doanh nghiệp có quyền sử dụng đất thì theo quy định này có được bảo đảm quyền tiếp cận thông tin về đất đai hay không? Các tổ chức như cơ quan tố tụng, cơ quan thi hành án, cơ quan có thẩm quyền khác…khi giải quyết các vụ việc liên quan đến đất đai thì có quyền tiếp cận thông tin đất đai hay không? Điều 19 quy định Nhà nước có trách nhiệm bảo đảm quyền tiếp cận của tổ chức, cá nhân đối với hệ thống thông tin đất đai theo quy định của pháp luật. Như vậy, Điều 19 thừa nhận quyền tiếp cận thông tin đất đai của mọi cá nhân, tổ chức có thẩm quyền. Vậy, nếu Điều 25 chỉ quy định “công dân” được quyền tiếp cận thông tin còn các tổ chức không được nhắc đến thì Nhà nước bảo đảm quyền này cho các tổ chức có thẩm quyền bằng cách nào? Ngoài ra, Điều 19 cũng chỉ quy định chung chung về trách nhiệm “bảo đảm quyền tiếp cận” thông tin đất đai nhưng bảo đảm thế nào và trách nhiệm thực thi thuộc về cơ quan nào thì dự thảo Luật lại đang bỏ ngỏ.

  • Về phạm vi các thông tin đất đai được phép tiếp cận:

          Khoản 1 Điều 25 không hề nhắc đến thông tin pháp lý của các Dự án kinh doanh bất động sản. Đây là vấn đề gây nhiều bức xúc trong xã hội thời gian qua đi cùng với hiện tượng xảy ra tranh chấp tại nhiều Dự án kinh doanh bất động sản xuất phát từ sự thiếu minh bạch về tình trạng pháp lý Dự án khi Chủ đầu tư chào bán ra công chúng. Đây là loại thông tin cực kỳ quan trọng, tác động rất lớn đến xã hội thì lại không được quy định trong phạm vi tiếp cận thông tin đất đai tại khoản 1 Điều 25.

          Kiến nghị :

          – Sửa Điều 25 theo hướng: Mọi cá nhân, tổ chức được bảo đảm quyền bình đẳng trong tiếp cận các thông tin về đất đai.

          – Bổ sung Khoản 1 Điều 25 nội dung : tình trạng pháp lý của Dự án kinh doanh bất động sản là một trong các loại thông tin mà các cá nhân, tổ chức được quyền tiếp cận. Quy định này cũng phù hợp với Điều 6 Luật kinh doanh BĐS về nghĩa vụ công khai thông tin BĐS đưa vào kinh doanh; phù hợp với điểm 2 mục II Văn bản giới thiệu dự thảo Luật đất đai của Bộ TNMT trong bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ trong xây dựng và ban hành văn bản pháp luật.

          – Đề xuất giao Bộ Xây dựng phối hợp với Bộ Tư pháp là các cơ quan chủ trì và chịu trách nhiệm rà soát, cung cấp thông tin công khai về tình trạng pháp lý của các Dự án kinh doanh BĐS; tham khảo áp dụng phương thức tra cứu thông tin trực tuyến trên các cổng thông tin dịch vụ công về tình trạng pháp lý của Dự án tương tự như tra cứu thông tin đăng ký giao dịch bảo đảm mà Cục đăng ký giao dịch bảo đảm-Bộ Tư pháp đang vận hành; quy định rõ chế tài xử lý với các vi phạm về cung cấp thông tin thiếu khách quan/ sai sự thật về tình trạng pháp lý của Dự án kinh doanh BĐS; trách nhiệm bồi thường thiệt hại cho các bên liên quan của cơ quan cung cấp thông tin khi để xảy ra sai phạm trong cung cấp thông tin… đồng thời có thêm nguồn thu cho ngân sách nhà nước.

          – Bổ sung Điều 19 và Điều 25 nội dung : Giao Chính phủ là cơ quan chủ trì phân công nhiệm vụ cung cấp thông tin của các Bộ, Ban, Ngành và hướng dẫn chi tiết về trình tự thủ tục cung cấp thông tin, chế tài xử lý vi phạm trong việc cung cấp thông tin nhằm bảo đảm quyền tiếp cận thông tin đất đai.

          2.3 Về vấn đề công chứng/ chứng thực giao dịch liên quan đến bất động sản:

          – Cần lựa chọn dứt khoát một trong hai hình thức công chứng hoặc chứng thực trong chứng nhận hợp đồng/ giao dịch liên quan đến bất động sản :

          Một quốc gia không thể cùng lúc tồn tại hai thiết chế pháp luật khác nhau cùng điều chỉnh một vấn đề. Thực tế qua thời gian áp dụng song song thủ tục công chứng và thủ tục chứng thực đối với các giao dịch liên quan đến bất động sản đã cho thấy rất nhiều vấn đề bất cập. Tình trạng các giao dịch được UBND cấp xã chứng thực trái quy định pháp luật dẫn đến tranh chấp/ thiệt hại cho các bên liên quan xảy ra ngày càng nhiều. Việc này một phần xuất phát từ chính các cán bộ cấp xã do kiêm nhiệm và năng lực chuyên môn pháp luật còn hạn chế, còn tồn tại các trường hợp cán bộ gây sách nhiễu phiền hà cho người dân khi làm thủ tục. Ngoài ra, tại những địa bàn vừa có Tổ chức hành nghề công chứng, vừa có thể chứng thực hợp đồng/ giao dịch liên quan đến bất động sản tại UBND xã cùng với sự thiếu minh bạch về thông tin giao dịch đất đai, chồng chéo về thẩm quyền đã dẫn đến hiện tượng kẻ gian lợi dụng kẽ hở này để thực hiện hành vi lừa đảo chiếm đoạt tài sản khi một tài sản vừa đến UBND xã chứng thực hợp đồng chuyển nhượng cho người này, vừa đến Tổ chức hành nghề công chứng để công chứng hợp đồng bán cho người khác nhằm chiếm đoạt tiền chuyển nhượng. Từ đó gây ra nhiều tranh chấp/ bất ổn trong đời sống xã hội. Thực tế trên đòi hỏi phải lựa chọn một trong hai hình thức công chứng hoặc chứng thực để chứng nhận các hợp đồng/ giao dịch liên quan đến đất đai.

          Kiến nghị :

          Tác giả kiến nghị lựa chọn hình thức công chứng các hợp đồng/ giao dịch liên quan đến bất động sản và giao toàn bộ thẩm quyền cho các Công chứng viên nhằm thực hiện chủ trương xã hội hóa hoạt động công chứng theo Nghị quyết số 49/NQ-TW ngày 02/06/2005 của Bộ Chính trị. Chấm dứt thẩm quyền chứng thực của UBND xã nhằm chấm dứt tình trạng chồng chéo về thẩm quyền, cắt giảm thủ tục hành chính thuộc thẩm quyền của UBND, cắt giảm chi phí từ ngân sách nhà nước phục vụ cho hoạt động chứng thực của các UBND cấp xã từ đó nâng cao chất lượng của các hợp đồng/ giao dịch, hạn chế và phòng ngừa rủi ro xảy ra các trường hợp kẻ gian lợi dụng kẽ hở như nêu trên gây mất trị an xã hội. Lựa chọn này cũng đồng thời phù hợp với định hướng sửa đổi Luật công chứng trong thời gian tới và phù hợp với ý kiến nêu tại điểm 2, mục II văn bản giới thiệu của Bộ Tài nguyên và môi trường tháng 12/2022 về dự thảo Luật đất đai sửa đổi đã ghi nhận quan điểm xây dựng Luật đất đai phải hướng đến đảm bảo đồng bộ, thống nhất, tổng thể, chiến lược lâu dài của hệ thống pháp luật.

          – Cần lựa chọn dứt khoát quy định bắt buộc hoặc không bắt buộc thực hiện thủ tục công chứng các hợp đồng/ giao dịch liên quan đến bất động sản.

          Bình đẳng là quyền hiến định và mọi người đều bình đẳng trước pháp luật (khoản 1 Điều 16 Hiến pháp năm 2013). Trong một xã hội công bằng và bình đẳng thì không thể tồn tại một nhóm chủ thể vượt lên trên toàn thể xã hội về nghĩa vụ chấp hành pháp luật. Điều 28 dự thảo Luật đất đai sửa đổi đã ghi nhận các quyền của người sử dụng đất bao gồm quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất. Điểm a, khoản 3 điều này quy định bắt buộc nghĩa vụ của các bên phải công chứng hoặc chứng thực các giao dịch nêu trên. Tuy nhiên, điểm b, khoản 3 Điều 28 dự thảo Luật đất đai  sửa đổi lại đang gián tiếp trao cho các tổ chức hoạt động kinh doanh bất động sản được quyền lựa chọn công chứng theo yêu cầu. Phải chăng đây là quy định tạo ra sự bất bình đẳng giữa nhóm tổ chức hoạt động kinh doanh bất động sản so với các chủ thể khác trong đời sống xã hội và trái với nguyên tắc bình đẳng đã được ghi nhận tại Điều 16 Hiến pháp năm 2013 nêu trên? Quy định này đã tồn tại từ Điều 167 Luật đất đai 2013 và hiện tiếp tục được kế thừa tại dự thảo Luật đất đai sửa đổi. Đây chính là kẽ hở vi hiến của văn bản pháp luật gián tiếp tạo ra hàng loạt bất ổn liên quan đến hoạt động kinh doanh bất động sản tại đất nước chúng ta thời gian qua. Các cơ quan truyền thông/ báo chí đã đưa tin về rất nhiều Dự án xảy ra tranh chấp, khiếu kiện, khiếu nại kéo dài giữa người dân với Chủ đầu tư xuất phát từ việc tình trạng pháp lý của Dự án không đủ hoặc chưa đủ điều kiện về pháp luật nhưng Chủ đầu tư vẫn bán cho người dân để thu lợi. Thực trạng này đã kéo theo hậu quả không thể cấp ra GCN cho người dân đúng cam kết, gây thiệt hại về quyền và lợi ích cho rất nhiều người mua nhà. Nguyên nhân hàng đầu chính là xuất phát từ việc Luật đất đai 2013 cho phép các Cty kinh doanh BĐS có quyền ký hợp đồng bán nhà cho người dân mà không cần công chứng/ chứng thực hợp đồng mua bán, không có bất cứ cơ quan nào chịu trách nhiệm rà soát tình trạng pháp lý của Dự án khi Chủ đầu tư chào bán cho người mua nhà.  Quy định này cũng đã dẫn đến hàng loạt sai phạm trong hoạt động kinh doanh bất động sản, mất kiểm soát đối với tính minh bạch của thị trường bất động sản, gián tiếp tạo kẽ hở cho hành vi trốn thuế của các tổ chức hoạt động kinh doanh bất động sản và chính người mua nhà khi ký hợp đồng mà không bị bất cứ ai kiểm soát, chưa xuất hoá đơn giá trị gia tăng thì hai bên đàm phán tự huỷ hợp đồng mua bán cũ để ký bán tiếp chính căn hộ đó cho người mua tiếp theo nhằm giúp sức người mua đầu tiên trốn thuế thu nhập cá nhân và lệ phí trước bạ sang tên tài sản.

          Kiến nghị :

          Cần quy định bắt buộc công chứng đối với toàn bộ các hợp đồng/ giao dịch liên quan đến bất động sản, không phân biệt chủ thể tham gia giao dịch. Quy định này sẽ giúp bảo đảm quyền lợi cho người mua nhà và cho chính các tổ chức hoạt động kinh doanh bất động sản; thống nhất kiểm soát giao dịch tài sản trên toàn quốc; ngăn chặn trốn thuế và góp phần minh bạch thị trường bất động sản Việt Nam trong tương lai.

          Trên đây là các ý kiến đóng góp của cá nhân tác giả đối với dự thảo Luật đất đai sửa đổi. Mong rằng với các ý kiến đóng góp nêu trên tác giả có thể góp phần giúp cơ quan quản lý hoàn thiện và nâng cao chất lượng của văn bản pháp luật, phù hợp với thực tiễn đời sống xã hội và đường lối, chủ trương, chính sách điều hành đất nước của Đảng và Nhà nước. Do tầm hiểu biết còn hạn hẹp nên các ý kiến nêu trên của tác giả không tránh khỏi có thiếu sót, sai lầm, tác giả rất mong nhận được các ý kiến đóng góp, phản hồi để cùng trao đổi, thảo luận thêm về dự thảo Luật đất đai sửa đổi. Xin trân trọng cảm ơn!

*Chú ý : Vui lòng ghi rõ nguồn khi trích dẫn !